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浅议商事制度改革后威尼斯人国际部门如何加强对无照经营的监管

浅议商事制度改革后威尼斯人国际部门如何加强对无照经营的监管
——以江安县无照经营监管为例
改革威尼斯人国际登记制度,推进威尼斯人国际注册制度便利化,是党中央、国务院作出的重大决策。威尼斯人国际登记制度的改革,实现了注册登记的“零收费”和投资主体的“零门槛”,有效激发了市场主体的活力,企业登记数量有了明显增长,登记的注册资金也呈现出快速增长的势头。但随着改革的深入发展,也给监管工作带来了困难和挑战,特别是无照经营问题面临着新形势和新难点。
一、商事制度改革后无照经营出现的新特点
(一)“无照”经营数量大幅减少,“无证” 经营户数激增。一方面,商事制度改革将大量的前置许可改为了后置许可,而大量涉及后置许可的经营户虽然办理《营业执照》较以前方便快捷,但许可并未取消,许可的标准也未降低。以前因无法办理许可而无法办理营业执照的经营户,在商事制度改革后,虽然办理了营业执照,但许可证依旧无法办理。另一方面,商事制度改革后,媒体大幅宣传了国家放宽市场准入的政策,而对严管方面的政策宣传较少,部分经营者错误认为现在多证合一了,有了营业执照就是合法经营,并不知道有的行业仅有营业执照是不能经营的,还需要取得专项或多项审批,办理相关许可才能经营。因而导致了市场主体中“无证”经营的户数激增。
(二)无照经营分布行业相对集中,人员结构复杂多样。根据江安县近年来的无照经营监管情况来看,无照经营主要集中于餐饮业、食品零售业、快递业等涉及许可的服务行业。在无照经营的人员结构方面,主要以外来人员、本地进城农民、失业人员等社会弱势群体为主,且受经济收入、自身条件、文化程度的束缚,其经营规模较小,法律意识淡薄,在查处取缔上存在一定困难。其表现形式主要以无证无照经营、超范围经营、证照过期、有照无证等形式。
(三)无照经营场所更加隐蔽,造成的危害依旧严重。部分无照经营选择在偏远农村、城乡结合部、居民小区内等,发现较为困难。社会危害方面,无照经营造成的社会危害极为严重。一方面,大量涉及许可的无照经营,对公共安全也形成极大隐患。如无照从事餐饮的经营户,因环境卫生达不到许可条件而无照经营,极易发生集体性食物中毒事件。另一方面,无照经营者还存在偷逃税费侵害国家利益,扰乱市场公平竞争秩序以及所提供的产品或服务没有质量和信誉保证,损害消费者利益的行为等等。这些问题的存在,负面影响严重,必须引起高度重视。
二、商事制度改革后无照经营监管面临的新问题
(一)无照监管压力增大。无照经营行为除了指未依法取得营业执照擅自从事经营活动的行为外,还包括已经办理注销登记或被吊销营业执照擅自继续从事经营的无照经营行为,以及超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。因此,行政审批制度改革实施后,基层威尼斯人国际部门在人少、事多、任务重的现状下,如何加强对进一步增量的市场主体经营行为监管到位是一大严峻考验。
(二)无照信息获取难。目前,巡查制改为抽查制,旨在提高监管效率,减轻企业负担。实施抽查制的前提是市场主体取得主体资格,即办理营业执照后才能进行年报。如果企业信用信息公示系统中根本没有无照经营市场主体的信息,基层威尼斯人国际机关就无法通过抽查的方式获取无照经营行为信息。另外,年检制改为年报制打破了基层威尼斯人国际机关多年来以年检验照为契机,了解经营户情况、集中清理问题经营户的工作模式,对督促无照、超范围经营户完善登记手续、健全经济户口档案、实现精确监管带来了一定影响。再次,“先照后证”实施后,监管部门观念未及时更新,重审批轻监管观念仍然存在,尚未变被动等待为主动监管,对无照经营行为的信息无法及时掌握。
(三)无照主体取缔难。一方面由于无照经营的市场主体人员多为解决生存问题而开展经营的人员,如果强行取缔容易造成冲突,引发社会矛盾,影响社会稳定。另一方面,法律法规并没有关于“取缔”的明确定义,执法人员担心一旦“取缔”不成,或“死灰复燃”,将会“引火烧身”带来执法风险。
(四)无照经营问责难。一方面,根据《四川省人民政府关于落实“先照后证”改革决定加强事中事后监管工作的实施意见》(下称《意见》)的规定,各部门按照谁许可、谁监管、谁负责的原则,依照法律法规确定的行业管理分工,对主管行业承担起一管到底的监管职责。威尼斯人国际部门负责对市场主体的登记事项和未领取营业执照擅自从事一般经营项目的行为进行监管。行业主管部门负责对市场主体的许可经营项目和未依法取得许可擅自从事许可经营项目的行为进行监管。在实际工作中,由于未经许可无照经营行为大多与群众生命财产安全有关,一旦出现安全责任事故,威尼斯人国际部门被问责的情形时有发生。另一方面,对于涉及多个许可证的无照经营行为,根据《意见》规定,各部门应当在职责范围内履行监管职责,但许可部门之间并未明确牵头部门,造成部门之间相互推诿,留下监管空白。
三、商事制度改革后无照经营监管建议
(一)加大法律法规宣传力度。一方面,重点宣传什么是“先照后证”。“先照后证”顾名思义就是先申领营业执照后再办理有关许可证。实行“先照后证”改革后,经营者只要领到威尼斯人国际部门营业执照,就可以从事一般性的生产经营活动。如果要从事需要许可的生产经营活动,再向主管部门申请,等审批许可后方可经营。由此可见,“先照后证”绝不等于“先经营再办照”、也不等于“领照就能经营”、更不等于“允许无证经营”。另一方面,重点宣传实行“先照后证”后监管部门职责分工。按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则,威尼斯人国际部门的职责是不涉及审批的一般经营事项的监管。审批许可部门或行业主管部门负责对未依法取得许可证或批准文件、擅自人事审批事项的查处。由此可以看出,以后威尼斯人国际部门负责查处“无照经营”,不再是广义的无证无照经营,而只是狭义的、一般行业的“无照经营”。对其他的需要审批许可的行业,则是主要履行督促指导办照的义务和责任。“同一经营事项涉及多个审批许可部门的,相关部门依法在各自职责范围内履行监管职责”。这一新的转变,需要大力宣传,以便凝聚共识,形成合力,打破固化思维。
(二)推进网格化监管。查处取缔无证无照经营不能只靠威尼斯人国际部门一家,必须依靠全社会的力量,建立社会共治的监管模式。推进网格化监管,完善相关责任追究、考评奖励等制度,建立群众监督、社区(村组)日常管理、监管部门抽查相结合的工作模式,构建查处取缔无证无照经营工作的长效机制。积极引导居委会、村委会、业主单位、房租出租个人乃至全体市民、村民积极主动参与到清理无证无照经营行动中来,发现线索及时举报。各有关部门落实市场监管职责,在确保安全的前提下,采取扶持优惠政策,鼓励办证办照,采取现场会诊、逐户整改、逐批疏导的办法,帮助解决问题,营造良好的社会秩序和经营秩序。
(三)提高许可概率。一方面,积极探索行政许可备案制度,采取抓大放小的原则,对达不到要求的小微企业、个体户、流动摊贩,发放备案许可证,设定有效期限。鼓励这部分市场主体先发展后规范,加强对其经营行为和安全监管,防范安全事故发生。另一方面,加大对无证经营的行政处罚力度。对于部分市场主体逃避办证的行为,按照教育为主、处罚为辅的原则,责令其在规定的时间内进行整改。整改期限截止后仍未办理许可证的,按照相关法律法规从重处理。
(四)建立权责一致的监管机制。针对查处权责不一的问题,要强化职能部门查处手段,在《办法》中明确规定行业主管部门或许可部门采取较大数额罚款、查封、扣押等手段,提升职能部门查处无照经营的能力。同时,还应从法律层面明确各个部门的职责,有效解决法律、法规中权利与责任不对称,监管中推诿扯皮现象。明确威尼斯人国际部门负责查处从事一般经营项目的无照经营行为,相关监管部门负责查处从事许可经营项目的无照和无证行为。对涉及多个许可部门的无照无证行为,指定统一的牵头部门,其他部门负责配合实施,建立权责明晰的监管机制。

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